退休保障制度能否達公平和效率？( 轉自澳門日報)
當學者們評價退休保障制度時，通常遵循兩大原則：公平（Equity）與效率（Efficiency），可是不少人都未有認眞去了解這兩大原則。政府發表的《社會保障和養老保障體系重整諮詢方案》中都運用了這兩大原則：如公平例子 ——澳門居民在退休保障制度中的第一層保障下，參與者的整體供款（包括政府、僱主和僱員）是應該與整體收入相若；又如效率例子——建議將全民在兩層保障的供款都一倂交由政府投資，從而享有較大的規模效應（Economy of Scale）。
不過，一般說來，公共政策是很難做到公平與效率並存，這或可從政府的諮詢文件中印證。因此，建議設立至少有兩層保障的退休保障制度，方能達到澳門居民的期望。但是公平和效率的意義又是否如上述兩個例子般狹窄呢（因為諮詢文件甚少談及）？
從諮詢文件中可見，政府主要從公共財政角度說明澳門退休保障制度改革的迫切性。本文亦以公共財政的角度，帶出筆者對公平及效率的一些見解。
稅務與福利調節分配
在公共財政中公平的涵意，較多人談及的是橫向公平（Horizontal Equity）、縱向公平（Vertical Equity）和代際公平（Intergenerational Equity）。橫向公平是指社經情況相約的社會群體，都應該獲得相約的政策上待遇（包括徵稅及福利待遇）。簡單點來說，如果甲與乙情況相若，但若果政府一些政策令甲的情況明顯較乙的情況改善，乙很容易會感到這些政策對本人不公平，因此橫向公平相對其他公平概念來說是較易理解。
縱向公平指一些政策上待遇（亦是包括徵稅及福利給付）是不會影響社會群體的社經狀況排列情況，亦有不少學者建議引入累進稅制基礎（Progressive Tax System）去改善貧富不均情況，累進稅制基礎最基本的原理是收入越高徵稅越高；相反，收入越低享受政府福利越多。但是，如何令到一些稅務政策、福利政策甚至徵費方法不會影響社經狀況排列情況卻不易做到。
簡單劃一供款不公平
純以理論說明縱向公平是很困難的，或者可藉着諮詢文件的方案加以說明，特別是回應第一層保障安排所導致的縱向不公平問題，或者“累退性”（Regressive），此部分參考資料主要來自世界銀行發表的一篇相關文章（James，1997）。在諮詢文件中，第一層保障的融資方法主要來自政府的資助和參與計劃的人士供款，為了減輕政府在第一層保障的負擔，諮詢文件建議劃一增加參與計劃人士供款金額（這亦可從諮詢文件中引用標準人推測模型，假設了所有人的供款和獲得退休金的年期是相同的，以及供款額和將來的領取額是相同的，用以推論融資方案及供款金額等），或者增加外地勞工徵費等建議。但是這供款建議忽略了高收入階層和低收入階層不同的特質，從而出現縱向不公平現象。
階級貧富福利有差異
較易理解的原因有：第一，基於高收入階層比低收入階層接受敎育時間較長，前者比後者較遲進入勞動市場，意味着以此供款模式，高收入階層比低收入階層的供款年期較短；第二，高收入階層的預期壽命較長，基於他們較易得到更好的醫療服務，獲取更多關於健康生活的資訊，從而使預期壽命更長，因此高收入階層在此退休保障模式下將會收取較多退休金；第三，就算一如諮詢文件中設下最高供款年期（三十年），但是從精算學角度來看（時間成本亦是精算學重點考慮之一）或調整了時間成本下，低學歷人士的整體供款仍然較高學歷人士高，還有低收入階層的折現率（Discount Rate）一般亦較高收入階層高，情況或可以用一些活生生的例子來說明，五元對低收入人士可以是一、兩個麵包，五元對高收入人士亦不如其所持股票或基金的一個價位。
統一以稅收援助貧窮
所以，這種不論是改革前還是改革後劃一供款的退休保障建議或安排（改革前每人每月供款四十五元和改革後每人每月四百六十五元），都沒有考慮到高收入階層和低收入階層的差別，不難理解低收入階層補貼着高收入階層的退休金，這點很明顯有違第一層保障的原則，甚至具有強烈“累退性”，（在本人知識範圍之內）同時暫沒有政府在第一層退休保障中推行此類供款模式（特別在於諮詢文件竟建議此模式為第一層保障的主要融資安排），因此一些比較熟悉公共財政的前輩們亦指出此一融資建議可算是一種倒退。
例如香港的綜合社會保障援助計劃（綜緩），除了高齡援助（生果金），皆透過入息審查或資產審查外，綜援為那些在經濟上無法自給的人士（如低收入人士、傷殘人士或失業人士等）提供安全網，使他們的入息達到一定水平，以應付生活上的基本需要。在香港，綜援受益人士均無需供款，資金來源於政府一般稅收。這或可配合上述的縱向公平考慮中，稅收是具有較強累進性融資的安排方式。世界銀行亦參考各地退休保障制度，建議從政府稅收中撥款支持此層保障的融資安排，在這過程中擔當了收入再分配作用。希望這些例子可作為未來澳門退休金制度參考。
短視利益影響下一代
代際公平指不同年代人士都應該享有相同待遇，這概念或者較難說明，但較常引用的例子亦是退休保障制度。上世紀中葉，不少西方國家都以隨收隨支（Pay-as-you-go）方法去營運退休保障制度，結果卻造成早期成為退休保障制度中的受益者享有較低的供款及較理想的保障，相反較遲加入這制度的人士只享有較高的供款及較差的保障。其實這現象極為常見，從一些政治經濟學中，投票行為往往從投票者自身利益出發，投票者通常都是較為短視，加上由政府管理的退休保障制度受政治因素的影響，就產生了供款和回報的分配問題。有時政府希望讓老一代能夠享受到發展的成果，進行代際之間的收入再分配，但結果是這種代際間的轉移是建立在危及下一代的退休金的基礎上，將養老責任向後移，造成對下一代及未來世代不公平。
贊成者往往是即時得益者，他們透過投票行為決定是否執行這種轉移，合資格投票的人中大多數來自較年長的一輩，但在此制度下承擔供款責任的則是年輕一輩（這一輩的大多數人卻未有機會，甚至還未有資格參與該計劃設計的討論）。得益者在這個由政府長期營運的退休保障制度中僅看到了短期得到的回報，希望可以無需繳費或以較少的供款以獲得較多的退休金，為制度付出的成本卻需要經過長時間才顯現出來，當這個制度的可持續性受到挑戰甚至破產時，很多人才明白到這安排對年輕一代不公平。
（上）
陳建新 陳慧丹
